Das Gesetzgebungsverfahren zur Einführung des Datenbankgrundbuchs …

… als Geschichte mit Fortsetzung oder wie die Einsteinsche Relativitätstheorie Einzug in den Deutschen Bundestag hält

Über rund 36 Millionen Grundbücher mit mehr als 400 Millionen Seiten wachen deutsche Grundbuchämter. Jährlich kommen dabei etwas mehr als 600 000 Grundbücher neu hinzu. Die Zahl der Neueintragungen, Veränderungen oder Löschungen von Grundstücksbelastungen wird mit etwa 3,4 Millionen jährlich angegeben.

Eine enorme Verantwortung mit hohem Personalaufwand sowie einem Datenerfassungsverfahren, das weder technisch und funktional noch organisatorisch heutigen Anforderungen entspricht.

Ziel der Gesetzgebung zur Einführung des Datenbankgrundbuchs (DaBaGG) ist daher vor allem eine Modernisierung herkömmlicher Verfahren und damit das Erreichen eines europäischen Standards, um eine optimale Leistungsfähigkeit für Anwender und Nutzer des Systems sicherzustellen. Dies gilt insbesondere auch in Bezug auf die Einführung des elektronischen Rechtsverkehrs. Dabei soll das Datenbankgrundbuch eine flexible Darstellung der Inhalte erlauben. Wegen seiner großen Bedeutung wurde das bundeseinheitliche Datenbankgrundbuch als Koordinierungsprojekt in den Aktionsplan der Nationalen E-Governmentstrategie (NEGS) des IT-Planungsrats aufgenommen. Die Ursprünge gehen dabei auf das Jahr 1969 zurück, indem die Justizministerkonferenz bereits die Grundbuchautomation beauftragte. Später wurde die praktische Umsetzung aufgrund zu hoher Kosten und fehlender technischer Möglichkeiten zurückgestellt. Nachdem durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz 1993 die rechtlichen Grundlagen für eine ausschließlich maschinelle Grundbuchführung geebnet waren, entwickelten sich die damaligen IT-Systeme zur Unterstützung der Papiergrundbuchführung fort und sind heute noch im Einsatz. Dabei werden Daten der Grundbücher in unstrukturierter Form als digitales Bild oder in Textform gespeichert und man spricht heute vom „elektronisch geführten Papiergrundbuch“. Das DaBaGG soll nun die Entwicklung fortführen, einen vollautomatischen Datenaustausch ermöglichen, aktuelle Ausdrucke zur Verfügung stellen und das Abrufverfahren verbessern.

Die reinen Entwicklungskosten für die entsprechende Software betragen etwa 30 bis 35 Millionen Euro. Hinsichtlich der Gesamtkosten gibt es derzeit unterschiedliche Annahmen. Der größte Kostenblock dürften die Personalkosten bei der Umstellung spielen und bereits heute stellt sich die Problematik, wo eine entsprechend hohe Anzahl Rechtspfleger rekrutiert werden kann. Ein erstes Pilotprojekt soll 2016 an den Start gehen. Zwar besteht keine Verpflichtung für die Bundesländer zur Einführung des Datenbankgrundbuchs, jedoch haben alle Länder ein entsprechendes Verwaltungsabkommen unterzeichnet. Wann eine konkrete Umsetzung erfolgt, bleibt offen. Kein Wunder! Experten sprechen von einem „Jahrhundertwerk“, was weitestgehend von der Öffentlichkeit unbeachtet und allenfalls unter Experten diskutiert wird.

Für die Verwalterbranche hatte der DDIV im laufenden Gesetzgebungsverfahren die Einsichtnahme in Abteilung I des automatisierten Grundbuchs gefordert und entsprechend argumentiert. Neben Gutachten, Stellungnahmen, unzähligen Gesprächen bei Bund und Ländern sowie als Sachverständiger im Gesetzgebungsverfahren warb der DDIV für seine Positionen. Bis zuletzt hatte sich der DDIV für die Verwalterbranche stark gemacht und konnte zumindest einen Teilerfolg erzielen. Was aber mindestens ebenso wichtig ist, ist die Tatsache, dass spätestens mit diesem Gesetzgebungsverfahren Ministerien und Bundestag vermittelt werden konnte, dass Immobilienverwalter eine starke Interessenvertretung in Deutschland haben – den Dachverband Deutscher Immobilienverwalter.

Was fordert der DDIV?

Grundsätzlich begrüßte der DDIV das Bestreben von Bund und Ländern, mit einer einheitlichen Daten-Software sich den Anforderungen des Informationszeitalters unter Berücksichtigung datenschutzrechtlicher Belange zu stellen. Allerdings sehen wir Bedenken darin, dass die Verabschiedung des Gesetzes technische Prozesse zementiert, die mit der aktuellen Rechtslage konträr sind bzw. Gleichheitsgrundsätze wie die Informationsfreiheit und das Recht auf freie Berufsausübung behindern. Hierzu hatte der DDIV nach Einsichtnahme in den Referentenentwurf des Bundesjustizministeriums – der an keiner Stelle auf die Problematik der Einsichtnahme des Verwalters am automatisierten Grundbuchverfahren einging – bei dem renommierten Verfassungsrechtler Prof. Dr. Rüdiger Zuck ein Gutachten beauftragt, das sich mit dieser Thematik beschäftigte und im Oktober 2012 veröffentlicht wurde.

Parallel brachte der DDIV eigene Stellungnahmen in Umlauf und legte sachlich fundiert dar, warum die Einsichtnahme am automatisierten Verfahren für Immobilienverwalter zwingend erforderlich ist. Hauptargument war danach das berechtigte Interesse nach § 12 Grundbuchordnung (GBO). Dieses begründet sich allein bereits im Rahmen des Wohnungseigentumsgesetzes, das den Verwalter zum fristgebundenen Handeln verpflichtet. Zudem besteht gesetzlicher Regelungsbedarf, weil Vertragspartner des Verwalters mit der WEG-Novellierung 2007 der teilrechtsfähige Verband wurde. Der Verwalter ist aber auch gesetzlicher Vertreter der Eigentümer in deren Eigenschaft als Miteigentümer am Gemeinschaftseigentum § 27 WEG. Was ihm bisher untersagt bleibt, ist die Einsichtnahme in das automatisierte Datenbankgrundbuchverfahren, wie es bereits Banken, Versicherungen, Notare und andere Behörden nach § 133 II GBO in Anspruch nehmen. Der DDIV forderte daher – unter Wahrung datenschutzrechtlicher Belange – die Einsichtnahme in Abteilung I des elektronischen Grundbuchs für den Immobilienverwalter dort, wo er von einer WEG als Verwalter für mehrere Jahre bestellt ist. Damit wurde auch dem Argument begegnet, wonach ein Verwalter, welcher im Nebenberuf makelt, hier Datenmissbrauch betreiben kann. Oder im umgekehrten und wohl viel häufigeren Fall, wonach ein im Hauptberuf tätiger Makler durch seinen Nebenerwerb als Verwalter dies zu seinem Vorteil nutzen könnte.

Die neuen Zensus-Zahlen sorgten für einen weiteren Schub: Über 9,3 Millionen Eigentumswohnungen und damit mehr als 1,8 Millionen Eigentümergemeinschaften, die mindestens einmal jährlich eine Eigentümerversammlung durchführen – und der Verwalter radelt im 21. Jahrhundert weiter zum Grundbuchamt?

Mitunter wurde in der politischen Diskussion vorgetragen, dass die vom DDIV vertretene Auffassung, den Kreis der Einsichtsberechtigten um den Immobilienverwalter zu erweitern, nicht stattgegeben werden kann, da es keinerlei Zugangsvoraussetzungen für die Tätigkeit des Verwalters gibt. Was sagt man dazu? Der DDIV fordert seit Jahren als Mindestvoraussetzung Versicherungspflichten in der Gewerbeordnung – bisher wird dies mit dem Verweis auf Artikel 12 des Grundgesetzes und dem Recht auf freie Berufsausübung abgelehnt. Bekannt ist allerdings schon,  dass der Verwalter nach dem Rechtsdienstleistungsgesetz § 5 Rechtsdienstleistungen für Dritte erbringt. Ist dieser Widerspruch auf Dauer dem Verbraucher noch vermittelbar?

Was wurde beschlossen?

Nachdem der Referentenentwurf öffentlich wurde und  absehbar war, dass sich in Kürze auch der Bundesrat in erster Lesung damit beschäftigen würde, ging der DDIV über seine Landesverbände auf die Bundesländer zu. Im weiteren Verfahren gelang es insbesondere über das Bundesland Hessen und den dortigen Justizminister und FDP-Landesvorsitzenden Jörg-Uwe Hahn, eine Bundesratsinitiative anzustoßen, an deren Ende elf von 16 Bundesländern – unabhängig von ihrer politischen Prägung – nach der 1. Lesung im Bundesrat die Bundesregierung baten, „die Gesamtstruktur des Grundbucheinsichtsrechts darauf hin zu überprüfen, inwieweit die erweiterten technischen Möglichkeiten des Datenbankgrundbuchs mit strukturierter Datenhaltung dazu genutzt werden könnten, das Grundbuchabrufverfahren datenschutzkonform zu erweitern.“ Begründet wurde diese Prüfung mit dem Verweis auf die strukturierte Datenhaltung, die es auch ermöglichen könnte, „das automatisierte Abrufverfahren inhaltlich beschränkt auf das Bestandsverzeichnis beziehungsweise die Abteilung I für bestimmte Gruppen zugänglich zu machen, ohne dass die Voraussetzungen nach § 133 Absatz 4 Satz 3 GBO vorliegen, etwa WEG-Verwalter.“

Damit wurde das berechtigte Anliegen des DDIV erstmals öffentlich und schriftlich festgehalten. Die wenig später erfolgte Antwort der Bundesregierung bzw. des Bundesjustizministeriums konnte hingegen nicht befriedigen, hieß es doch: „Eine Erweiterung des Kreises der abrufberechtigten Personen und Stellen wird somit erst dann in Betracht kommen, wenn der Abruf durch technische Vorkehrungen zum einen auf bestimmte Inhalte eines Grundbuchblatts und zum anderen auf einzelne Grundbuchblätter beschränkt werden kann. Die diesbezüglichen technischen Möglichkeiten des künftigen Datenbankgrundbuchs lassen sich zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht verlässlich vorhersagen. Die Bundesregierung kann daher derzeit nicht absehen, inwieweit die Einführung eines Datenbankgrundbuchs eine datenschutzkonforme Erweiterung des Grundbuchabrufverfahrens ermöglichen wird.“

Warum soll es im Jahr 2013 nicht möglich sein, bei der Beauftragung der entsprechenden Software oder im Laufe der Entwicklung derselben dies bereits vorzusehen, quasi in Vorausschau auf die Zukunft? Und widerspricht diese salomonische Antwort nicht auch dem Ziel des Gesetzgebungsverfahrens, den Stand der Technik an aktuelle Gegebenheiten anzupassen, „da die Erwartungen an das Grundbuchverfahren durch die Weiterentwicklung der technischen Möglichkeiten stetig gestiegen“ sind? „Unternehmen […] erwarten heute, dass […] aus dem Grundbuch differenziert und gezielt Auskunft gegeben werden kann. (Drs. 17/12635)“ Andererseits ist die Antwort wiederum sehr weise ausgefallen. Kann man doch damit auch ein Thema sanft beerdigen oder weit von sich schieben. Wenn dies so sein sollte, stellt sich die Frage nach dem Warum. Geht es dann überhaupt noch um den Immobilienverwalter und sein berechtigtes Interesse auf automatisierte Einsichtnahme, beschränkt auf Abteilung I? Spielen hier nicht gar Überlegungen eine Rolle, wonach nicht nur der Verwalter an die Pforte klopft und um Einlass bittet, sondern auch andere Berufsgruppen, die eine automatisierte Einsicht haben wollen? Kann dies noch datenschutzkonform ablaufen und muss nach dem Motto „Wehret den Anfängen“ (Ovid) gehandelt werden? Gut möglich, dass auch diese Überlegungen bei der Antwort nicht ganz von der Hand zu weisen sind. Aber das darf nicht dazu führen, dass nachweisbar berechtigte Interessen der Verwalter unberücksichtigt bleiben, jetzt und hier im Informationszeitalter und bei mehr als 1,8 Millionen Wohnungseigentümergemeinschaften, die mindestens einmal jährlich zusammen kommen.

DDIV als Sachverständiger geladen

Für den DDIV war klar, dass er nun erst recht weiter aktiv bleiben musste. Es folgten zahlreiche persönliche Gespräche und Stellungnahmen innerhalb des Deutschen Bundestags. Immer wieder wurde dabei auf das berechtigte Interesse verwiesen und konkrete Vorschläge zur Umsetzung unterbreitet. Dies in der festen Annahme, dass eine technische Lösung möglich sei. Der Rechtsausschuss beraumte dann in der letzten Sitzungswoche ein erweitertes Berichterstattergespräch an, an dem neben dem Bund Deutscher Rechtspfleger der DDIV als einziger Verband als Sachverständiger geladen war. Hinzu kamen zwei Vertreter der Länder, die im Lenkungsausschuss für das Datenbankgrundbuch sitzen, und Prof. Wolfgang Schneider (Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin) als renommierter Sachenrechtler, der zuvor in der juristischen Fachpresse (ZfIR, 2013, H. 3, S. 81 ff.) seine Bedenken zum laufenden Verfahren publiziert hatte und im engen Austausch mit dem DDIV steht. Schnell wurde in der Anhörung noch einmal deutlich, dass Bund und Länder unter einem zeitlichen Handlungsdruck stehen, da die Vorarbeiten seit Jahren im Gang sind und womöglich die Gefahr besteht, dass Länder aus dem Verbund ausscheren, weil ihnen die Umsetzung zu lange erscheinen könnte. Überraschend breiten Raum nahm jedoch die Frage ein, worauf sich das berechtigte Interesse des Verwalters auf automatisierte Einsichtnahme stützt. Wiederholt konnte der DDIV nachweisen, dass dieses vorliegt und dem auch dringend stattgegeben werden sollte. Dabei wurden konkrete Lösungsvorschläge gemacht. Diese reichten von einer Ergänzung des § 26 WEG über die Einführung eines Bestandsblatts bei Verwalterbeschluss im Grundbuch, was die Anforderungen eines Registers und neben der Legitimation des Einsichtsberechtigten auch Auskunftsrechte Dritter gewährleistet, bis hin zu einer Meldepflicht des Verwalters bei Bestellung im Grundbuchamt. Alle Varianten könnten an eine Gebühr zur einmaligen technischen Einrichtung gekoppelt werden und einer Aufnahme des Immobilienverwalters in den Kreis der Einsichtsberechtigten nach § 133 GBO – wohlgemerkt nur in Abteilung I. Somit wäre auch bis zur Einführung von Zugangsvoraussetzungen für den Verwalter, eine Registrierungspflicht gegeben.

Gesetzgebungsbeschluss zum ­DaBaGG: Prüfauftrag an die Bundesregierung zum Anliegen der Verwalter

Bereits drei Tage später, am 27. Juni wurde dann der Gesetzgebungsentwurf zur Einführung des Datenbankgrundbuchs abschließend im Deutschen Bundestag beraten und letztlich mit den Stimmen der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP sowie der SPD-Fraktion und bei Enthaltung der Linken und B90/Die Grünen unter Tagesordnungspunkt 35 verabschiedet. Damit folgte der Bundestag der Empfehlung des Rechtsausschusses auf Drucksache 17/14190, den Gesetzentwurf der Bundesregierung auf Drucksache 17/12635 in der Ausschussfassung anzunehmen. Die Zustimmung des Bundesrats Ende September gilt als reine Formsache.

Zwei Dinge sind hierbei für die Verwalterbranche von Bedeutung. Einerseits hat der Bundestag eine Berichtspflicht verabschiedet. Dies bedeutet, dass die Bundesregierung alle zwei Jahre einen Sachstand über die Umsetzung des Gesetzgebungsverfahrens abzugeben hat. Zudem wurde ein verschärfter Prüfauftrag an die Bundesregierung formuliert, der sich mit dem Anliegen des DDIV noch einmal beschäftigen muss:

„Der Rechtsausschuss hat sich mit der Frage befasst, ob eine Erweiterung des Kreises der Personen und Stellen in Betracht gezogen werden soll, die am automatisierten Grundbuchabrufverfahren teilnehmen dürfen. Ein entsprechendes Interesse insbesondere aus dem Kreis der Verwalter von Wohnungseigentumsanlagen erscheint nachvollziehbar und begründet. Jedoch können entsprechende Rechtsänderungen erst greifen, wenn der Abruf durch technische Vorkehrungen zum einen auf bestimmte Inhalte eines Grundbuchblatts und zum anderen auf einzelne Grundbuchblätter beschränkt werden kann. Außerdem muss die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Abrufe durch die aufsichtsführende Stelle gewährleistet sein. Der Rechtsausschuss bittet daher die Bundesregierung, die Regelungen über den automatisierten Grundbuchabruf zeitnah daraufhin zu überprüfen, ob eine datenschutzkonforme Erweiterung des Berechtigtenkreises mit der Einführung des Datenbankgrundbuchs möglich ist.“

Wie ist das Ergebnis zu werten?

Der berühmten Frage, ob das Glas halb voll oder halb leer ist, sollte man mit Optimismus begegnen. Ähnlich der novellierten Trinkwasserverordnung, wo die Prüffrist zur Beprobung auf wesentliches Betreiben des DDIV verlängert wurde, was so auch von vielen nicht erwartet wurde, gilt ähnliches beim DaBaGG. Am Anfang des Gesetzgebungsverfahrens haben die wenigstens damit gerechnet, dass ein Widerstand in der Verwalterbranche sich formiert oder gar Erfolg haben könnte. Aber Beharrlichkeit, Einsatz und gute Argumente können mitunter überzeugen.

Nicht sonderlich mit der Frage auseinander setzen sollte man sich, warum erst der Bundesrat einen Prüfauftrag an die Bundesregierung erteilt und wenig später und nach der Antwort derselben auch der Rechtsausschuss einen eben solchen ausspricht, wenn auch in verschärfter Form. Vielleicht verhält es sich ja so wie mit der Einsteinschen Relativitätstheorie. Kaum einer versteht sie, aber dennoch bewegen sich Raum und Zeit aufeinander zu und folgen einer festen Struktur.

Sicher wäre der Erfolg ein anderer, wenn der Bundestag einem Änderungsantrag mehrheitlich zugestimmt hätte, den Kreis der Einsichtsberechtigten (in Abteilung bei Bestellung) nach § 133 GBO, um den Immobilienverwalter zu erweitern. Dies mit der Vorgabe, wenn die technischen Bedingungen vorhanden sind. Aber wie heißt es so schön: „Die Politik der kleinen Schritte“ ist mitunter erfolgreicher. Vielleicht hat sich dies unter Federführung des Rechtsausschusses herauskristallisiert. Die Zeit – sowohl die hohe Anzahl an Eigentümergemeinschaften als auch die Herausforderungen der Zukunft wie die energetische Sanierung oder der altersgerechte Umbau, aber auch die Professionalisierung der Branche insgesamt – spricht für eine automatisierte Einsichtnahme, der sich auch der Gesetzgeber auf Dauer nicht verschließen kann. Insbesondere dann nicht, wenn er sich an seinen postulierten Zielen messen lassen will. Noch ist der Raum ein Vakuum, aber er wird Struktur bekommen!

Insbesondere die Baupolitiker aller Bundestagsfraktionen, vor allem bis zuletzt der christlich-demokratischen Union, unterstützten das Anliegen des DDIV im Gesetzgebungsverfahren. Dies zeigt einmal mehr Verwalter haben eine Lobby, die immer stärker wird. Die jüngst veröffentlichten Zensus-Zahlen und das Bestreben des DDIV nach Gehör in der Politik, werden sicher in der nächsten Zeit zu einer komprimierten Diskussion um die Einführung von Zugangsvoraussetzungen führen. Sie als Verwalter können dies bestärken, indem Sie Mitglied im Spitzenverband der Verwalterwirtschaft werden! Wir machen keine Kompromisse, wenn es um Ihre Interessen geht, denn wir vertreten nur Sie und keine andere Berufsgruppe! Kommen Sie mit uns und stärken Sie sich für Ihre Zukunft!

Stimmen zum Gesetzgebungsverfahren

Andrea Astrid Voßhoff
Die Berichterstatterin für die CDU/CSU-Fraktion, Andrea Astrid Voßhoff, formulierte abschließend im Deutschen Bundestag: „Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen wurde erörtert, ob und inwieweit die Einsichtsrechte von Personen und Stellen beim automatisierten Abrufverfahren künftig zu erweitern sind. Aus Sicht meiner Fraktion gehört dazu unter anderem auch die Beantwortung der Frage, wie sowohl technisch als auch rechtlich die Teilnahme am automatisierten Abrufverfahren insbesondere auch für Verwalter von Wohnungseigentum zu ermöglichen ist. Die nachgewiesene ordnungsgemäße Bestellung der Verwalter begründet bereits nach geltendem Recht ein berechtigtes Interesse derselben zur Einsicht in Abteilung I der Wohnungsgrundbücher. Wegen der stetig steigenden Anzahl von Wohneigentum in Deutschland ist es geboten, die Frage nach der Teilnahme am automatisierten Abrufverfahren zur elektronischen Einsicht aufzuwerfen und zu beantworten. Auf Initiative von CDU/CSU ist daher der Abschluss dieses Gesetzgebungsvorhabens mit dem konkreten Prüfauftrag verbunden, das nachvollziehbare und begründete Anliegen der bestellten Wohnungsverwalter im Rahmen der Ausgestaltung des strukturierten Datenbankgrundbuches zu klären.“
Dr. Edgar Franke

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