Zweckentfremdungsverbote

Wo gelten sie? Sind sie wirklich verfassungswidrig? Und: Inwieweit sind sie auch für Verwaltungen von Belang?

Warum sollten sich Immobilienverwalter dafür interessieren, ob Touristen oder aber Dauermieter das Geld einbringen? Davon abgesehen, dass Gesetzestreue ein Wert an sich ist, könnte es teuer werden, der Spur des Geldes bzw. dem Locken des Marktes allzu forsch zu folgen. Weniger aktuell und daher weniger bekannt, aber auch kein geringerer Verstoß gegen die Grundsätze ordnungsgemäßer Verwaltung ist es freilich, bei der Nutzerauswahl zu restriktiv zu sein.

Wohnraum ist in den zivilisierten Staaten kein Luxus, sondern ein Elementargut. Weil Gebäude so dauerhaft und langlebig sind, schon ihre Errichtung so zeit- und kostenintensiv ist, können bei Wohnungen die üblichen Marktmechanismen nicht funktionieren oder kommen erst mit beträchtlicher Verspätung zum Tragen. Anders als bei fast allen anderen Konsum- und Investitionsgütern lässt sich nicht kurzfristig mehr oder weniger davon herstellen und über den Preis regeln, wer wo wieviel davon bekommt. Insofern ist es grundsätzlich legitim, dass „unnötige“ Angebotsverknappungen staatlich verhindert werden wollen und dies als Reaktion auf starke Zuzüge in bestimmte Regionen auch tatsächlich versucht wird. Die Möglichkeiten, der „Zweckentfremdung von Wohnraum“ entgegenzuwirken, führen – zumal bei Überangebot – oft und lange ein Schattendasein, aus gegebenem Anlass, so wie jetzt, treten sie in den Vordergrund.

Wo Zweckentfremdungsverbote gelten

Primär betroffen sind die drei Metropolen Berlin, Hamburg und München, daneben einige besonders beliebte Kommunen in Baden-Württemberg. Während Hamburg seit 1971 ein textlich kaum je geändertes Gesetz vorhält und nur sehr variabel anwendet, wurde in Berlin 2013 ein Zweckentfremdungsverbotsgesetz erlassen und zu Mai 2014 die Verordnung dazu, die das gesamte Stadtgebiet zur Wohnungsmangelzone erklärt. Konsequent wird hier, insbesondere vom Bezirksamt Mitte, gegen Umnutzungen von Wohnungen zu Beherbergungsstätten vorgegangen. Dass es pflichtwidrig ist und es daher auch nicht den „Grundsätzen ordnungsgemäßer Verwaltung“ entspricht, einem solchen Verbot zuwider zu handeln, liegt auf der Hand. So muss man sich gegebenenfalls um eine Genehmigung oder ein „Negativ­attest“ bemühen, d. h. dokumentieren lassen, dass eine zu anderen als Wohnzwecken dienende Nutzung von Teilen oder der ganzen Immobilie beanstandungsfrei ist.

Der Stadtrat von München hat mit Beschluss vom 27.11.2013 eine ähnliche Satzung aufgestellt, in Baden-Württemberg haben Freiburg und Konstanz auf Grund landesrechtlicher Ermächtigung fast gleichlautende Vorschriften erlassen, ebenso wie Stuttgart zu 2016 und Heidelberg zu 2017 – während dies z. B. in Erlangen nach kontroverser Diskussion schon 2014 abgelehnt wurde. In Tübingen wird zwar gegen Leerstand, nicht aber – wie in den vorgenannten Orten – auch gegen die Ausweitung der Nutzung von Wohnraum als Ferienwohnungen vorgegangen.

Häufiges Missverständnis

Häufig missverstanden wird der Vorlagebeschluss des OVG Berlin-Brandenburg, die erste obergerichtliche Entscheidung zu allen vorgenannten Städten: Es hat am 6.4.2017 nicht etwa das Zweckentfremdungsverbot oder die Berliner Verordnung dazu insgesamt für verfassungswidrig erachtet. Die Zweifel des Gerichts betreffen lediglich die Fälle, wo es bereits erlaubt war, Wohnraum für andere Zwecke zu nutzen, und die nun dem Wohnungsmarkt wieder zuzuführen sein sollten. Nur darin, dass etwas schon Erlaubtes per Verordnung nachträglich unerlaubt wird, sieht das OVG ein Problem. Die in Gesetz und Verordnung liegenden Eigentumsbeschränkungen als solche und die Annahme einer „Mangellage“ durch den Berliner Senat werden dagegen nicht beanstandet (5 B 14.16); anders als 2002: In jenem Jahr sah das Gericht eine Mangellage auf dem Berliner Wohnungsmarkt als „offensichtlich“ nicht mehr gegeben an. Berliner Verwalter sind also angehalten, zu prüfen, seit wann eine nicht zu Miet-Wohnzwecken dauerhafte Nutzung dokumentierbar besteht; insbesondere ob vor Mai 2014.

Was das Wohnungseigentumsrecht besagt

Der Verwalter darf Wohnungsnutzer auch nicht zu restriktiv auswählen. Der für das WEG-Recht zuständige V. Senat des BGH hat wiederholt ausgesprochen, dass vorbehaltlich einer abweichenden Teilungserklärung die Überlassung von Wohnraum an häufig wechselnde Bewohner (d. h. Feriengäste oder Flüchtlinge) selbst von einer Eigentümermehrheit nicht untersagt und auch nur mit „maßvollen“ Kostenfolgen bepreist werden kann, weil (auch) dies Bestandteil des grundrechtlich geschützten Eigentumsrechtes sei, nicht nur die „Dauervermietung“. Zuletzt wurde eine von der Eigentümerversammlung beschlossene 50-Euro-Pauschale pro Nutzerwechsel als gerade noch zulässig erachtet, die dann allerdings ausnahmslos gelten muss – also auch für Ein- oder Auszüge selbstnutzender Eigentümer (V ZR 72/09 v. 15.1.2010; V ZR 220/09 v. 1.10.2010).

Kurz: Eine ordnungsrechtlich unerlaubte Nutzung dürfen Verwalter nicht veranlassen oder tolerieren, einer erlaubten Nutzung aber dürfen sie nicht entgegenstehen – es sei denn, bereits die Teilungserklärung schränkt die zulässigen Nutzungen ein, wobei freilich noch keineswegs ausgelotet ist, was zulässige Ausschlüsse wären und was nicht.

Kurzzeit-Nutzung als Mietmangel?

Es versteht sich, dass der ordnungs- und wohnungseigentumsrechtlich zulässige Gebrauch einer Wohnung z. B. als Ferienappartement für sich allein keinen „Mangel der Mietsache“ aus Sicht des Nachbarn darstellen kann – konkrete Belästigungen durch Lärm, Dreck, übergriffiges Verhalten der Nutzer usw. allerdings schon. Auch wenn derlei im Prozess stets nur sehr mühevoll darstellbar ist, wird eine kluge Verwaltung es nicht darauf ankommen lassen, dass bei einer gemischten Nutzung die Interessen der Dauernutzer von denen der vorübergehenden Nutzer buchstäblich mit Füßen getreten werden. Dort, wo – wie in Berlin-Mitte – das Problembewusstsein besteht, bietet auch das öffentliche Recht dem belästigten Mieter eine zwar indirekte, aber wirkungsvollere Möglichkeit als das Zivilrecht, Druck auf Eigentümer auszuüben: Da die Erlaubnis zur Vermietung an Feriengäste, die naturgemäß einträglicher ist als Dauermietverhältnisse im Rahmen der ortsüblichen Vergleichspreise, in aller Regel widerruflich ausgestaltet ist, kann die Behörde den Geldhahn auch schnell wieder zudrehen. Hier wie stets gilt für Verwaltungen, dass ein frühzeitiger und fairer Interessenausgleich der Beteiligten lange und teure Streitigkeiten vermeidet. Auf Nachsicht oder Unterbesetzung der städtischen Verwaltung sollte man weder in Berlin noch in anderen Kommunen, die das Thema kürzlich frisch „entdeckt“ haben, hoffen: Im Jahr der Bundestagswahl geht es um Wählerstimmen, und in Städten mit hohem Mietwohnanteil gibt’s von Mietern mehr davon zu holen als von Eigentümern.

Praxistipp

Das sollten Sie prüfen, um nicht in Konflikt zu geraten:

• Gilt für meine Kommune eine Zweckentfremdungs-(Verbots-) verordnung? Sie kann auf Grund von Art. 6 Mietrechtsverbesserungsgesetz oder nach Landesrecht gelten.
• Fällt die bestehende oder beabsichtigte Nutzung darunter?
• Liegt eine Genehmigung/ein Negativattest dafür vor?
• Wenn nein: Lagen die Voraussetzungen für ihre Erteilung bereits vor Inkrafttreten der Verordnung vor? (ggf. rechtliche Schritte prüfen lassen)
• Enthält die Teilungserklärung oder der Verwaltervertrag Einschränkungen oder Vorgaben zu den Nutzungsarten?

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